学习领会全会精神 不断增强“四个自信”——中国国家治理体系和治理能力的回顾和发展

　　◎ 张利敏
 

　　党的十九届四中全会重点研究推进国家治理体系和治理能力现代化问题并作出决定，这在我们党的历史上是第一次。全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，深刻阐明了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、总体要求、目标任务、根本保证，全面回答了在我国国家制度和国家治理上“要坚持和巩固什么，完善和发展什么”这个重大政治问题。全会取得的重要成果，对坚定“四个自信”，统揽“四个伟大”，实现“两个百年奋斗目标”，具有重要意义。

　　一、中国特色社会主义制度是人类制度文明史上的伟大创造

　　中国特色社会主义制度和国家治理体系具有深厚的历史底蕴。中国自古以来逐步形成的一整套朝廷制度、郡县制度、土地制度、赋税制度、科举制度、监察制度、军事制度等各方面在内的国家制度和国家治理体系，曾经为周边国家和民族所学习和效仿。进入近代以后，由于封建统治腐朽无能和帝国主义列强入侵，导致中国逐步成为半殖民地半封建社会，统治中国几千年的君主专制制度陷入全面危机。为改变国家的前途命运，无数仁人志士开始探寻新的国家制度和国家治理体系，先后尝试了君主立宪制、议会制、多党制、总统制等各种制度模式，但都以失败而告终。

　　中国特色社会主义制度和国家治理体系，是中国共产党带领各族人民在长期实践探索中形成的。1921年7月中国共产党诞生以后，中国人民谋求民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福有了主心骨。新民主主义革命时期，我们党在根据地创建人民政权，探索建立新民主主义经济、政治、文化制度。1949年10月中华人民共和国成立，实现了民族独立、人民解放。新中国成立后，我们党继续深入思考和探索怎样建设社会主义、怎样治理中国的问题。1954年9月召开的第一次全国人民代表大会，通过了新中国成立后的第一部宪法，确定了国体和政体、国家结构形式，建立了国家政权组织体系。所谓国体，就是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家；政体，就是人民代表大会制度。“五四宪法”规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。1956年，我国完成了“对农业、对手工业和对资本主义工商业”三大社会主义改造，确立了社会主义基本制度，成功实现了中国历史上最深刻最伟大的社会变革，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。尤其是1956年2月至4月，毛泽东在连续听取30多个中央部门工作汇报，以及平时广泛调查研究和反复深入思考的基础上，发表了著名的《论十大关系》，初步提出了中国社会主义建设的若干新方针。他后来自己说过，“前八年照抄外国的经验。但从1956年提出十大关系起，开始找到自己的一条适合中国的路线。”从1956年至1976年，毛泽东对中国社会主义建设道路进行了长达20年的艰辛探索，在许多重要问题上提出了许多有价值的思想和观点。在探索的过程中，虽然也发生过严重曲折，但积累了经验，取得了重大成果。

　　1978年党的十一届三中全会以来，以邓小平为主要代表的中国共产党人，总结新中国成立以来正反两方面的经验，实行改革开放，开辟了社会主义事业发展的新时期，逐步形成了建设中国特色社会主义的路线、方针、政策，阐明了在中国建设社会主义、巩固和发展社会主义的基本问题。1980年邓小平在总结“文化大革命”教训时就曾经指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”随着改革开放的逐步深化，我们党对制度建设的认识也越来越深入。1992年党的十四大明确提出：“再经过30年的努力，到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”1989年十三届四中全会以来，以江泽民为主要代表的中国共产党人，加深了对什么是社会主义、怎样建设社会主义和建设什么样的的党、怎样建设党的认识，积累了治党治国新的经验。2002年十六大以来，以胡锦涛为主要代表的中国共产党人，深刻认识和回答了新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题。党的十五大、十六大、十七大都对制度建设提出了要求。

　　2012年十八大以来，以习近平为主要代表的中国共产党人，从理论和实践结合上系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这个重大时代课题。十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。十九大作出“到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的战略安排，并提出了制度建设和治理能力建设的目标。十九届三中全会指出：“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度”，强调要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。

　　回顾历史可以清晰地看到，中国特色社会主义制度和国家治理体系，是党和人民长期奋斗、接力探索、历尽千辛万苦、付出巨大代价得来的，具有强大的生命力和巨大的优越性。

　　二、中国特色社会主义制度和国家治理体系的科学内涵和显著优势

　　国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。所谓国家治理体系，是指在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，它是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力，则是运用国家制度管理社会各方面事物的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相铺相成。有了好的国家治理体系，才能提高治理能力；提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能。也就是说，只有构建起完备的国家治理体系、形成高效的国家治理能力，国家制度才能得到切实执行，才能具体落实到国家治理中，才能使国家制度优势真正转化为国家治理效能；只有把制度优势更好转化为国家治理效能，才能为实现奋斗目标提供有力保证。至于一个国家应该选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平所决定的。

　　中国特色社会主义制度是一个严密完整的制度体系。党的十八大报告指出：“中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。”这是当代中国发展进步的根本制度保障。也就是说，中国特色社会主义制度，是由党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度共同组成的制度体系。在这一制度体系中，起四梁八柱的是根本制度、基本制度、重要制度，具有统领地位的是党的领导制度。习近平强调，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，“党的领导制度是我国的根本领导制度”，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”。苏共垮台、苏联解体的一个重要原因，就是从苏联宪法中取消了苏共的领导地位，在实践中放弃了党的领导，其教训十分深刻。

　　制度优势是一个国家的最大优势。十九届四中全会《决定》指出：“新中国成立七十年来，我们党带领人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃”，并从13个方面系统总结并高度概括了我国国家制度和国家治理体系的显著优势。即：坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论；坚持人民当家做主,紧紧依靠人民推动国家发展；坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家；坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事；坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识；坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存；坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念；坚持以人民为中心的发展思想；坚持改革创新、与时俱进；坚持德才兼备、选贤任能，聚天下人才而用之；坚持党指挥枪；坚持“一国两制”；坚持独立自主和对外开放相统一。这“两大奇迹”、这一“伟大飞跃”、这13个方面的显著优势，是中国特色社会主义制度科学性、优越性的生动体现和有力证明，是我们坚定“四个自信”的基本依据。全会之所以系统地总结我国发展成就和显著优势，目的就是推动全党全国各族人民坚定制度自信，从而把中国特色社会主义伟大事业不断推向前进。

　　三、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求、总体目标和重点任务

　　对于一个国家、一个政党来讲，治理体系和治理能力是制度建设和制度执行力的集中体现。随着形势的变化和发展，目前我们在制度建设和管理能力方面还有许多不足和亟待完善的地方。党的十八届三中全会推出的300多项重大改革举措，有的尚未完成，有的甚至需要相当长的时间去落实。再就是新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。

　　十九届四中全会《决定》提出,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求是，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持解放思想、实事求是，坚持改革创新，突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。总体目标是，到我们党成立100年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。

　　《决定》还从13个方面部署了需要深化的重大体制机制改革、需要推进的重点工作任务，提出了一系列重大举措。

　　1.坚持和完善党的领导制度体系，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。《决定》提出了6个方面的重点任务：建立不忘初心、牢记使命的制度；完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度；健全党的全面领导制度；健全为人民执政、靠人民执政各项制度；健全提高党的执政能力和领导水平制度；完善全面从严治党制度。

　　2.坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。《决定》提出了5个方面的重点任务，强调：坚持和完善人民代表大会制度；坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度；巩固和发展最广泛的爱国统一战线；坚持和完善民族区域自治制度；健全充满活力的基层群众自治制度。

　　3.坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、执法执政能力。《决定》从健全保证宪法全面实施的体制机制、完善立法体制机制、健全社会公平正义法治保障制度、加强对法律实施的监督4个方面进行了部署。

　　4.坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。《决定》从完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构、健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制4个方面进行了部署，提出了一系列举措。

　　5.坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展。《决定》对社会主义基本经济制度作出了新的概括，确定为“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度”。这个基本经济制度，既体现了社会主义制度优越性，又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应。《决定》从5个方面进行了部署：毫不动摇巩固和发展公有制经济；毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展；坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存；加快完善社会主义市场经济体制；完善科技创新体制机制；建设更高水平开放型经济新体制。

　　6.坚持和完善发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础。《决定》从5个方面进行了部署：坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度；坚持以社会主义核心价值观引领文化建设制度；健全人民文化权益保障制度；完善坚持正确导向的舆论引导工作机制；建立健全把社会效益放在首位、社会效应和经济效益相统一的文化创作生产体制机制。

　　7.坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。《决定》指出，增进人民福祉促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。《决定》提出4个方面的重点任务：健全有利于更充分更高质量就业的促进机制；构建服务全民终身学习的教育体系；完善覆盖全民的社会保障体系；强化提高人民健康水平的制度保障。

　　8.坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。《决定》指出，社会治理是国家治理的重要方面。完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。《决定》提出了5个方面的重点任务，强调要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系。

　　9.坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。《决定》指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。《决定》从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制4个方面进行了部署，提出了许多重要举措。

　　10.坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度，确保人民军队忠实履行新时代使命任务。《决定》指出，党对人民军队的绝对领导是人民军队的建军之本、强军之魂。《决定》从3个方面进行了部署，强调要坚持人民军队最高领导权和指挥权属于党中央，健全人民军队党的建设制度体系，把党对人民军队的绝对领导贯彻到军队建设各领域全过程。

　　11.坚持和完善“一国两制”制度体系，推进祖国和平统一。《决定》强调，全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，维护宪法和基本法确定的宪制秩序，提高特别行政区依法治理能力和水平；完善香港、澳门融入国家发展大局、同内地优势互补、协同发展机制；坚决防范和遏制外部势力干预港澳事物和进行分裂、颠覆、渗透、破坏活动，等等。

　　12.坚持和完善独立自主的和平外交政策，推动构建人类命运共同体。《决定》指出，推动党和国家事业发展需要和平国际环境和良好外部条件。必须统筹国内国外两个大局，高举和平、发展、合作、共赢旗帜，维护世界和平，促进共同发展。《决定》从健全党对外事工作领导体制机制、完善全方位外交布局、推进合作共赢的开放体系建设、积极参与全球治理体系改革和建设4个方面进行了部署。

　　13.坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。《决定》指出，党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。《决定》提出3个方面的重点任务：健全党和国家监督制度，完善权力配置和运行制约机制，构建不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。

　　以上13个方面的重大部署，坚持根本制度、基本制度、重要制度相衔接，统筹顶层设计和分层对接，统筹制度改革和制度运行，体现了总结历史和面向未来的统一、保持定力和改革创新的统一、问题导向和目标导向的统一。

　　结语：制度的生命力在于执行。长期以来，很多制度都已经建立起来，很多体制机制看起来也很完善，很多法律法规和政策措施就摆在那里，但就是落实不到实处，不能很好地发挥作用。如果这些制度措施和法律法规只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，那么再好的制度也会形同虚设，其效果会大打折扣。因此，《决定》强调，“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。”要更加注重治理能力建设，加强和创新社会管理，把各方面制度和体制机制的优势转化为管理经济社会事物的实际效能。

　　（作者系中共黔东南州委党史研究室原副主任、州党史学会副会长）