贫困地区从扶贫开发到乡村振兴——进程、难点与方向

◎ 彭大峰　周　文

　
　    一、引言

　　贫困地区是我国贫困人口最多集中的地区，在国务院《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》公布的14个集中连片特殊困难地区，是我国贫困人口最为集中的地区。这14个集中连片贫困地区总人口超过2.3亿人，约占全国总人口17%，涉及到了中国的19个省、市、自治区，120多个地级市、州和盟，接近600个县、自治县和旗，面积接近150万平方公里，约占全国国土面积15%。2015年，14个集中连片贫困地区的人均GDP仅为全国平均水平的60%，由于历史和现实等多种原因，经济发展难度大，靠自身的经济发展难以缩小与全国的经济差距，也难以如期脱贫，实现全面小康。因此，集中连片贫困地区一直是我国扶贫开发的主战场。除了14个集中连片贫困地区之外，中国还存在一些零星的贫困地区，这些贫困地区的社会经济发展也明显滞后与全国平均水平。由于城乡差距普遍存在，贫困地区的贫困人口又多集中在农村地区，因此贫困地区农村的脱贫一直是扶贫开发的重点，也是近些年精准扶贫的重点对象之一。

　　由于几十年的扶贫开发和近几年的精准扶贫，贫困地区的贫困问题得到了根本的改善，受益于近些年快速的经济发展和精准的扶贫政策，原来大量处于贫困线以下的贫困人口纷纷摆脱绝对贫困，实现小康水平。贫困地区的社会经济发展面貌和生产生活条件也得到了明显的改善，贫困人口在扶贫开发过程中受益良多。2013年，针对扶贫开发过程中存在的种种问题，为了顺利全面建成小康社会，中国共产党中央和中国国务院先后提出了精准扶贫的战略。针对贫困问题以及精准扶贫政策实施的过程和结果，学术界有着广泛的讨论。主要集中在扶贫开发过程中精准扶贫政策提出的原因，贫困地区如何更好实施精准扶贫实现全面小康，以及扶贫开发和精准扶贫政策实施的效果与结果等方面。2017年，为了解决我国经济发展不平衡和不充分的矛盾，实现农村全面复兴，促进经济社会全面协调和健康发展，中国共产党的十九次代表大会提出了乡村振兴战略，在2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中进一步细化了乡村振兴战略的实施阶段以及路线、方针，为贫困地区乡村进一步发展指明了道路。乡村振兴战略提出以后，也引发了学术界的广泛关注，主要集中在乡村振兴战略的理论逻辑的讨论；乡村振兴战略的实施策略和路径的讨论，以及对乡村振兴战略中的关键因素的分析。

　　总的来看，目前学术界扶贫开发与乡村振兴的讨论更多的看成是两个相对独立的社会经济政策，较少注意到两者在历史发展中存在着继承与发展的关系。这种关系在贫困地区最为明显，贫困地区长期以来的扶贫开发政策促使了贫困地区的大量乡村人口摆脱了贫困，实现了小康。乡村振兴则是让乡村地区向着共同富裕的道路上迈进，两者关系天然是一脉相承的。此外，学术界对乡村振兴战略的讨论，大多停留在全国层面上。由于贫困地区经济发展具有天然的劣势，基础弱、底子薄，在扶贫开发过程中成为了最后的，最难啃的硬骨头。因此，可以预见的是，在实施乡村振兴战略、奔向共同富裕的过程中，贫困地区依然是最难实现共同富裕的地区之一，更加值得关注。因此，贫困地区如何顺利从扶贫开发向乡村振兴战略过渡，在这个过程中，具备哪些优势，需要补齐哪些短板，可能会面临哪些困难，弄清楚这些问题，具有重要的理论与现实意义。

　　二、贫困地区从扶贫开发到乡村振兴的过程

　　贫困问题和农村发展问题在过去几十年里一直是中国各级政府十分关注的问题，建国70年来，尤其是改革开放40年来，中国各级政府在促进贫困地区的经济发展和减贫工作从未停止，并且取得了巨大的成就。在建国后、甚至在改革开放后较长一段时间里，贫困地区城镇化水平较低，绝大多数人口广泛分散在农村地区，因此过去在贫困地区的扶贫工作大多数都是促进农村、农业和农民发展的工作。2018年，在中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出了乡村振兴发展战略，因此，从1949年到2050年的一百年时间里，是中国农村地区由贫困变富强的过程。总的来说，中国贫困地区从1949年到2050年的发展历程，可以分为两个时期和三个阶段，第一个时期为扶贫开发时期，第二个时期为乡村振兴时期，而三个阶段则分别为1949年到1979年的发展生产，救济贫困的阶段；第二个阶段则为1979年到2020年的扶贫开发的阶段；第三个阶段为乡村振兴阶段。

　　在2020年之前，中国贫困地区一直处于扶贫开发时期，这一时期的贫困地区，尤其是贫困地区农村一直饱受到贫困的困扰，社会经济文化等各项事业的发展显著慢于全国平均水平，并且与全国的差距不断扩大，战胜贫困是这段时期地区经济发展的最主要目标。根据这段时期减贫工作的内容，可以把这段时期分为两个阶段。1949年到1979年是这段时期的第一个阶段，这段时期，政府在贫困落后地区的主要工作是努力带领当地百姓发展生产，根据特定情况对贫困进行相应的救济。这一阶段全国整体发展水平不高，但是在计划经济体制下，普遍的贫困问题被隐藏了起来。但即便如此，国家对鼓励社会经济发展普遍落后的偏远地区和少数民族地区发展生产的政策措施以及直接的经济救助措施一直没有停止，包括直接在少数偏远地区直接发放铁制农具和种子，促进其生产能力的提高，以及直接发放赈灾款以帮助贫困群众购买耕牛，减免粮食税、提供无息贷款等政策措施，保障了偏远落后地区经济社会的稳定和持续发展。另外，六十年代到七十年代的“三线建设”时期更是在客观上直接促使了中西部偏远落后地区和少数民族经济社会的快速发展。

　　1979年到2020年是贫困地区扶贫开发工作的第二个阶段，随着国家经济发展重心向沿海地区转移，中西部贫困地区在经济发展上的劣势逐渐显现了出来，并且与沿海发达地区的差距不断扩大。在这一过程中，国家十分重视贫困地区的扶贫开发工作，并且从1994年开始，先后出台了《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000）》《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2010－2020年）》等政策文件。有计划，有步骤的通过各种举措进行扶贫开发工作，在这一过程中，即使贫困线标准在不断提高，中国的贫困人口依然在不断减少，中国的扶贫事业取得了巨大的成就。但是，随着扶贫开发工作的不断深入，那些经济发展条件较好的地区、摆脱贫困能力较强的群众均在国家的一系列扶贫开发过程中摆脱了贫困，实现了小康甚至富裕生活。但是，那些深度贫困、一方水土难以养活一方人的偏远落后地区，通过宏观财政资金投入和政策扶持实现地区经济快速发展也仍然难以摆脱贫困的困难群体，粗放扶贫的方式已经难以实现这部分群体的顺利脱贫。扶贫已经进入了攻坚克难期和爬坡上坎的时期，为了顺利实现全面小康社会，需要直接针对农户的、更加精准的扶贫政策。在这一背景下，2013年以习近平为核心的中共中央提出了精准扶贫的思想，这一思想迅速在贫困地区转变为具体政策。相比之前的粗放扶贫，精准扶贫政策使得贫困群众直接获得国家的相关政策和资金的扶持，并且根据贫困群众的贫困原因进行精准识别，分类指导，有针对性的进行精准施策，经过几年的精准扶贫，贫困地区的贫困状况大为改观，2016年，全国有28个的传统贫困县实现了整县脱贫，而2017年整县脱贫的贫困县达到了125个。

　　2017年，中国共产党第十九次代表大会提出了乡村振兴战略，这是贫困地区经济发展的第二个时期是，即乡村振兴时期，也是贫困地区经济发展的第三个阶段。这一阶段是建立在贫困地区即将实现全面小康的基础上，发展的目标也由以往的摆脱贫困向共同富裕转变。根据《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》设定的目标，这一阶段又分为三个节点，即到2020年，贫困地区的乡村振兴要取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成，2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；2050年乡村实现全面振兴。因此，2017年到2020年是最后扶贫攻坚的三年，也是乡村振兴战略打基础的三年，贫困地区不仅要在这三年里顺利实现全面小康，还需要逐步建立起乡村振兴的制度框架和政策体系。

　　当前，贫困地区正处于由精准扶贫向乡村振兴的过渡阶段。贫困地区一方面需要巩固扶贫开发尤其是精准扶贫的成果，完善精准扶贫的政策体系，继续扩大扶贫攻坚的成果，在2020年顺利实现全面小康是重要目标之一。同时，当前更需要加强精准扶贫政策与乡村振兴政策的对接，在顺利实现小康后，相关的扶贫惠农政策和政府职能部门能逐渐的转轨到乡村振兴战略上来，在实现全面小康的基础上，继续推动贫困地区乡村振兴战略的顺利开展，促进农村和农业振兴、农民富裕的方向发展。

　　三、贫困地区扶贫开发与乡村振兴的关系

　　（一）扶贫开发是贫困地区经济社会均衡发展的基本要求；乡村振兴贫困地区是彻底摆脱贫困、实现共同富裕的关键

　　中国共产党十九次代表大会指出，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已经成为了我国当前面临的主要矛盾。这一矛盾在贫困地区表现得尤为突出，一方面，由于全国经济发展的不均衡性，贫困地区经济发展与沿海地区的差距不断扩大，另一方面，在贫困地区内部，城乡之间发展的差距也十分明显，随着贫困地区乡村年轻劳动力不断向城市地区流动，贫困地区农村空心化，经济社会发展缓慢甚至停滞不前的现象较为明显，与此同时，贫困地区经济社会发展缓慢也加大了农村地区脱贫攻坚和经济振兴的难度。虽然农村地区发展缓慢有着深刻的历史和现实的原因，但却是实现经济社会均衡发展和实现共同富裕的重要阻碍。而精准扶贫，实现全面小康是贫困地区实现均衡发展的基础，也是实现共同富裕的基本要求。虽然贫困地区在过去几十年的不断努力中顺利的摆脱了贫困，实现了全面小康，但是贫困地区，尤其是贫困地区农村与全国的经济差距依然十分明显，如何激发贫困地区乡村的经济活力，实现乡村高质量发展，缩小与全国平均水平的差距，是贫困地区必须解决的一个重大课题，因此，高质量的乡村全面振兴是贫困地区实现了共同富裕，实现全国的均衡发展的关键。

　　（二）扶贫开发为贫困地区为乡村振兴打下了坚实的基础

　　在乡村振兴战略实施之前，贫困地区进行了广泛和意义深远的精准扶贫政策，这些政策对贫困地区、尤其是农村地区产生着广泛的影响，这些政策的实施不仅促进了贫困地区深度贫困群体顺利摆脱贫困，而且还在客观上为贫困地区乡村振兴战略的实施打下了建市的基础。

　　首先，扶贫开发一系列政策举措为乡村振兴打下了组织基础。由于农村基层村民组织是联系党和政府与村民之间的重要的桥梁，也是落实各项政策的最重要的力量，因此农村基层村民组织落实各项工作的能力直接关系到精准扶贫与乡村振兴各项政策的成败。随着精准扶贫政策的广泛实施，贫困地区农村基层村民组织的执行政策的能力和组织动员能力得到了显著的增强。一方面，村两委主要干部的经济待遇不断提高，提到了村干部的工作热情，另一方面，村干部在选举和任命上更加制度化，使得村干部在村民的认可度也不断提高。与此同时，随着产业扶贫、科技扶贫等浪潮席卷农村，更多学历较高、年富力强的年轻人走向了村民基层组织的领导岗位，农村基层组织的工作能力也不断增强。基层村民组织的日益完善和能力的不断增强不仅为精准扶贫提供了坚强的动力，也为乡村振兴打下了坚实的组织基础。

　　其次，扶贫开发一系列政策举措为乡村振兴打下了产业和物质基础。产业扶贫是贫困地区实现精准扶贫的一个重要手段，贫困地区通过整合农村的生产要素，壮大农村产业的发展，创新农村产业的发展模式，使农村地区产业发展带动了更多农村困难群体脱贫致富，为进一步推动乡村振兴战略打下了坚实的基础。与此同时，精准扶贫以及前期的扶贫开发政策还为贫困地区其他方面也有长足的进步，例如贫困地区农村的交通基础设施建设更加完善，宽带的普及和应用，以及农业生产机械化水平的不断提高，这些都为贫困地区乡村振兴战略的顺利实施提供了保障。

　　再次，扶贫开发一系列政策举措一定程度上为乡村振兴扫除了体制机制的障碍。经济发展的不均衡不充分问题是形成当前城乡发展巨大鸿沟的原因之一，但是乡村内部也存在诸多经济快速发展的体制和机制障碍。从土地要素来看，家庭联产承包责任在虽然改革开放之初极大的调动了农村的生产积极性，但是其分散的小农经济经营模式十分不利于生产的集约化和机械化，尤其在大量农村劳动力流向城市的过程中，分散的土地承包权和使用权利已经与农村劳动力快速减少的发展实际不相符，最终导致贫困地区农村土地的低效使用甚至闲置撂荒。另外，从农村人口要素来看，由于长期受到户籍制度的影响，虽然大量农村剩余劳动力已经到城市就业，但是由于享受不到城市的社会经济待遇，很多农村外出劳动力不得不长期在农村和城市之间徘徊。这不仅不利于其在城市的充分发展，也在客观上阻碍了农村地区体制改革的步伐。精准扶贫各项政策在贫困地区广泛实施后，阻碍农村经济发展的这些体制和机制性障碍得到了一定的改善，一方面农村土地确权和农村土地的所有权、使用权和承包权“三权分立”使得农村土地的集约化以及农业生产方式的机械化成为了可能，为提高农业生产效率提供了体制机制的保障。另一方面，随着异地扶贫搬迁工作的深入开展，进入城镇的农村人口在住房、医疗、教育等方面有了与城镇户籍人口同等的待遇，为下一步乡村振兴的实践中实现城乡融合发展，实现城乡一体化提供了宝贵的经验。

　　最后，扶贫开发一系列政策举措为乡村振兴的实施赢得了舆论支持。精准扶贫是扶贫开发工作的一项创举，它在全国各地，尤其是贫困地区的广泛实施，保障了在中国广袤的土地上，在区域和城乡巨大发展差距的现实面前，顺利的实现了全面小康不落下一个人的目标。精准扶贫的顺利开展和成功的经验不仅为贫困地区的快速发展注入了活力，而且还使得党和国家的各项发展理念和具体政策深入人心，这不仅会减少乡村振兴政策实施的阻力，也会进一步坚定贫困地区群众对乡村振兴战略目标顺利实现的信心。

　　（三）乡村振兴与扶贫开发的区别

　　虽然扶贫开发与乡村振兴战略在贫困地区继承和发展的关系，但值得注意的是，贫困地区乡村振兴与扶贫开具有广泛的差异，这种差异体现在很多方面。这就意味着，贫困地区的乡村振兴战略要注重与精准扶贫的联系，更要注意与精准扶贫的区别。

　　首先，精准扶贫和乡村振兴在目标上存在明显的区别。不论是精准扶贫还是乡村振兴，都是为实现我国经济社会发展长期战略目标的阶段性战略之一，但是其各自的战略目标存在明显的差异。精准扶贫的目标是保证我国在2020年顺利实现全面小康，而乡村振兴的目标则是在2050年在乡村层面实现全面振兴，在全国层面实现共同富裕。而具体到贫困地区而言，实施精准扶贫的目的是通过各种政策扶持促使那些难以通过自身努力摆脱贫困的困难群众在2020年顺利脱贫，而乡村振兴则是通过一系列政策措施激发贫困地区农村的生产活力，促使其发展的速度和质量向全国平均水平看齐，由此可见，相比精准扶贫明确的目标，乡村振兴的目标则更加宏观。

　　其次，精准扶贫和乡村振兴在具体内容上也存在明显的区别。由于精准扶贫与乡村振兴在目标上具有十分明显的差异，因此在具体内容上也存在较大的差异。总体上看，精准扶贫的政策主要是针对贫困群体，政策出发点都是围绕贫困群体如何顺利脱贫这一目标进行，因此精准扶贫的主要围绕着贫困群体如何识别，困难群众如何帮扶，以及精准扶贫过程如何进行有效管理进行，而且所有的具体措施也是针对贫困产生的原因和如何消除进行分类。但是对于乡村振兴战略，其政策内容将围绕着乡村如何全面振兴进行，它的政策设计也将比精准扶贫更加复杂，涉及的范围也将更广，同时也将涉及更深层次的城乡一体化改革。

　　最后，精准扶贫与乡村振兴在性质上也存在明显的差异。精准扶贫本质上属于扶贫开发的一种，是对传统扶贫开发在内容和形式上的创新，精准扶贫弥补了传统扶贫开发上的短板和不足，通过运用各种切实可行的政策措施，顺利的实现了扶贫开发工作覆盖到每一个人，最终促使每一个贫困群体顺利脱贫。与精准扶贫不同的是，乡村振兴本质上是解放和发展整个贫困地区生产力的工作，其工作重点将围绕如何解放乡村地区生产力和发展乡村地区生产力进行，这就意味着，乡村振兴战略需要对不利于解放和发展乡村地区生产力的因素进行更深层次的改革，消除城乡间、群体间的制度性差异，再配套有利于促进乡村地区经济社会快速可持续发展的政策措施，方能实现协调发展和共同富裕。而具体到贫困地区，则需要更加注重贫困地区城乡的可持续健康发展，防止贫困地区成为乡村全面振兴以及共同富裕的短板。

　　四、贫困地区从扶贫开发到乡村振兴的难点

　　由于历史和现实等原因，贫困地区经济社会发展一直都明显落后与全国平均水平，经济发展的底子薄，优势也不明显。同时，一直以来，贫困地区一直处于被帮扶的地位，而且在过去的经济发展中，积累了一些不利于乡村振兴的因素，因此，与其他地区相比，贫困地区存在一定的特殊性，而这些特殊性将成为其乡村振兴工作的难点。

　　（一）贫困地区一直以来依赖中央和地方政府政策的帮扶，经济自主能力弱

　　在中国的14个集中连片贫困地区中，大多数地区属于省际交界的偏远地区，和少数民族集聚地区，这些地区要么地理环境较为恶劣，要么由于社会发展叫我落后等原因，经济发展一直处于劣势地位。一直以来，由于贫困地区经济发展滞后受到中央和地方各级政府的高度重视，贫困地区在扶贫开发过程中一直享受中央和各级政府大量的政策帮扶和直接的资金投入。毫无疑问，中央和地方各级政府一直以来对贫困地区的帮扶政策和财政的直接转移支付为贫困地区的发展注入了源源不断的动力，避免了贫困地区与发达地区差距的不断扩大，同时也为贫困地区的交通、医疗、教育等基础设施等领域补齐短板做出了巨大的贡献，大多数贫困地区相关基础设施建设的短板已经逐渐补齐，硬件设施与全国差距逐渐缩小，有的甚至走到了全国前列。例如，西部地区典型的山地省，贵州省2015年年底实现县县通高速公路的目标，是全国八个率先实现县县通高速公路的省份之一。但是，未来贫困地区面临的一个难题是如何从依靠政策和资金帮扶逐渐走向自主发展，通过自身的经济发展能力满足乡村振兴的需要，并与发达地区逐渐缩小差距，最终实现共同富裕，这是贫困地区必须需要解决的问题之一。

　　（二）贫困地区政策兜底的贫困人口多，人口结构倒挂严重，人口抚养负担重

　　贫困地区贫困人口多，贫困深度较大，再加上大量青壮年人口外流，导致较多鳏、寡、孤、残等贫困群体无人照料和供养，在全面小康之前，这些群体通过政策兜底均实现了脱贫，但是这也在客观上增加了贫困地区的财政压力。与此同时，贫困地区，尤其贫困地区农村地区，由于经济发展较为滞后，劳动力净流出十分严重，但由于流出劳动力受到自身能力和城乡户籍制度等限制，不能实现举家迁移，导致贫困地区农村的老年抚养比和少儿抚养比严重高于发达地区或者城市地区。从2018年《中国人口与就业统计年鉴》的公布的数据来看，西部一些省份，如贵州、四川、云南农村的抚养比已经高达50%，而如上海、北京、广东等发达地区的城市的抚养比仅为10%左右，贫困地区严重的人口抚养负担不仅加剧了贫困地区乡村振兴的难度，同时，城乡之间、地区之间人口抚养负担的巨大差异使得消除发展中不均衡、不充分的矛盾面临巨大的困难。

　　（三）贫困地区扶贫开发以政府的主导为主，群众“等靠要”的思想较为严重

　　一直以来的以政府为主导的扶贫开发和精准扶贫等政策为贫困地区发展做出了巨大的贡献，但也产生了一些负面影响。由于贫困地区扶贫开发和精准扶贫较其他地区难度更大，在以往的扶贫开发和精准扶贫过程中主要以政府为主导推动，同时，加上受到历史和文化等方面的影响，贫困地区群众对摆脱贫困和走向共同富裕的意愿没有其他地区群众那么强烈，这也是贫困地区在精准扶贫过程中面临的一个十分棘手的问题，客观上加大了贫困地区顺利实现脱贫的难度。再加上近些年国家在贫困地区精准扶贫力度的力度加大，一些困难群众直接享受到了国家的扶贫资金和物质的帮扶，这在帮助贫困群众顺利实现脱贫的同时，也使得其中一部分群众产生了“争当贫困户”和“等、靠、要”等错误思想观念。随着贫困地区扶贫攻坚工作逐渐进入尾声，贫困地区将加快推进实施乡村振兴战略。但是，在乡村振兴战略实施过程中，如何一方面保证贫困地区脱贫群体实现长期脱贫，防止其在后精准扶贫时代继续陷入贫困，另一方面，如何进一步激发困难群体内在动力，继续努力走向富裕的道路，这是乡村振兴过程中贫困地区面临的一个难题。

　　（四）乡村产业规模较小、质量欠佳，从输血式扶贫向造血式振兴转变难度大

　　产业发展一直是贫困地区的薄弱环节，在农村地区，由于大量青壮年劳动力的外流，很多乡村地区产业发展十分缓慢甚至处于停滞状态。在扶贫开发时期，尤其在精准扶贫时期，产业扶贫是成为乡村地区扶贫攻坚的一个重要的手段，但是相比城市地区和发达地区，贫困地区乡村产业总体上还比较弱小，主要表现在两个方面，一方面乡村地区产业规模较小，带动农民脱贫致富能力有限。另一方面，乡村产业发展质量不高，单位劳动产值依然远低于工业和服务业，一些乡村产业虽然能够顺利带动群众脱贫，但是若要实现乡村地区群众走向共同富裕，则还有很长的路要走。因此，未来乡村产业发展的重要目标是带动乡村地区由输血式扶贫向造血式振兴的方向发展，在这个过程中，乡村产业不仅需要不断壮大规模，成为带动乡村地区快速发展的中坚力量，还需要努力促进乡村产业的高质量发展，努力提高单位劳动力的产值，最终实现全面协调发展，这也将成为贫困地区乡村发展需要攻克的难关之一。

　　（五）从补短板的扶贫开发到共同富裕的乡村振兴在模式和方法转变的难度大

　　在过去贫困地区的扶贫开发、尤其是精准扶贫过程中，其政策关注重点是乡村地区的贫困人口及贫困问题，发展的重点也在于补齐贫困这块短板，因而，其发展模式和政策方法均围绕着如何减少贫困，如何让每一个人顺利脱贫进行，这种模式必然要求以公平优先为基本原则。但是贫困地区全面小康实现后，地区的发展目标势必将不再仅限于摆脱贫困，而是朝着乡村振兴、共同富裕的高质量发展的道路上前进。但是，如何实现贫困地区乡村高质量发展的同时，又能在实现在效率的基础上兼顾公平？这是未来贫困地区将要面临的一大挑战。这对当前贫困地区的社会经济发展方式提出了更高的要求，贫困地区乡村的发展模式需要经历一系列转变，才能适应乡村高质量发展的乡村振兴的要求，同时，也需要在具体政策方法上也需要进行相应的调整。但是目前贫困地区面临的问题是，贫困地区实现乡村振兴的模式可以有哪些？方法有什么？虽然前期扶贫开发和精准扶贫可以提供一些经验和思考，但仍然需要在乡村振兴发展实践过程中逐步找到答案。

　　（六）生产要素在城乡间的优化配置依然存在困难，阻碍城乡一体化发展的制度性因素依然广泛存在

　　实现经济要素在城乡间的合理流动是乡村全面振兴、城乡一体化发展的关键。改革开放之前，严格的户籍制度导致劳动力向城市流动受阻，大量农村剩余劳动力使得农村单位劳动生产率难以提高。改革开放以后，国家虽然对人口流动的管制放松，但是由于户籍制度的长期存在，农村人口和城市人口在社会保障等各方面存在明显的差别化待遇，这对乡村地区产生了诸多不良的后果。一方面，户籍制度的存在使得大量拥有农村户籍的劳动力长期在乡村和城镇之间徘徊，由于农村土地的承包权分散，致使一些贫困地区土地使用效率低下、甚至大量闲置，农村土地难以进行集约化和规模化经营，阻碍了机械化水平的发展，其结果是农业的劳动生产率远低于工业和服务业。同时，受到户籍制度的约束，农村大量的留守儿童和留守老人也为乡村地区带来了巨大的抚养负担，进一步加大了贫困地区乡村振兴的难度。另一方面，由于农民收入低，社会保障待遇与城市产业工人存在明显的差距，导致年轻劳动力不愿意从事农业工作，乡村地区的农业产业发展也难以吸引到优秀的产业人才。同时，乡村产业的生产效率和劳动生产率低，也很难吸引城市的优质资本和投资向乡村地区流动，这反过来又会制约乡村产业规模和质量。因此，正是由于阻碍生产要素在城乡间的合理流动的制度性因素长期存在，导致乡村地区大量的土地、林地等自然资源利用效率低下，而城市地区优质的商业资本和城市培养起来的产业人才很难向乡村地区流动，最终在城乡之间形成了巨大的差距。

　　五、贫困地区从精准扶贫到乡村振兴的发展方向

　　从2013年开始，贫困地区开始进行了广泛而深入的扶贫开发工作，这些工作为后续的乡村振兴战略打下了坚实的基础。但是，贫困地区从扶贫开发向乡村振兴过程中，仍然将面临一些困难。基于贫困地区的特点，实现乡村振兴应当重点从以下几个方面进行。

　　（一）继续深化改革，逐步消除阻碍生产要素在城乡间的合理流动的制度性因素，巩固和加强市场配置资源的基础作用

　　首先，应当稳步推进户籍制度改革，逐步消除土地对农民身份的刻板印象。在乡村土地的所有权、承包权和经营权“三权分立”的基础上，允许农民带着土地的承包权进城，并以土地承包权入股的方式享受土地规模化、集约化和机械化经营所带来的收益，逐步提高农村土地的生产效率和经济效益，提高农业的单位产出和农民的实际收入，进而提高乡村产业发展对城市商业资本的吸引力。同时，加强市场在配置城乡资源的基础性作用，努力建立城乡统一的，无差别化的劳动力市场、资本市场和要素市场，实现人才和劳动力在城乡之间的职业转换不会产生额外的收益或损失，使从事农业与从事其他众多职业一样，成劳动力市场中为一个平等、普通、且受人欢迎的职业，任何符合任职条件的人都可以成为农民。

　　其次，逐步消除城乡间、区域间社会保障的差异，消除年轻人以及优秀人才在乡村就业和创业的后顾之忧。隐藏在城乡户籍制度背后的差异实际上是城乡之间、甚至区域之间基本社会保障之间的差异。因此，逐步建立均等的、无差别的基本社会保障体系是实现城乡均衡发展的前提，也是建立统一的城乡劳动力市场的前提。因此，只有一方面建立了统一的社会保障体系，一方面乡村的生产效率稳步提升，在市场经济的作用下，劳动力、资本等要素才可能实现在城乡间的合理的流动，资源也才能在城乡间进行优化配置，最终实现乡村振兴。

　　（二）从个体精准扶贫向乡村精准振兴转变

　　贫困地区乡村振兴需要精准振兴，防止只讲投入、不讲是效益的粗放投资，同时也要防止只讲总体效率，忽视个体公平的低质量振兴。由于贫困地区的乡村经济发展普遍滞后，滞后的原因也各不相同，因此在乡村振兴过程中，针对不同类型的乡村，针对其具备的优势和存在的不足，需要采取分类指导，精准振兴的办法，通过扶持各乡村适合发展的产业，提高其单位面积的经济效益。同时，在区域层面，也要注重整个区域的发展规划，根据市场变动，合理调整不同产业的规模和布局。既要进行适度规模化发展，降低相关基础设施建设的边际成本，努力实现初级产品的深加工，扩大产业的品牌价值，提升产业竞争力，又要防止区域产业的同质化发展，损害区域产业的市场风险应对能力。同时，针对不同的群体，政策也需要根据其不同群体的优势和需求，采取差别化的扶持政策，促使其早日走向共同富裕。

　　（三）从以帮扶困难群众为重点向培育壮大农村市场主体和职业农民为重点转变

　　在扶贫开发阶段，尤其是精准扶贫阶段，政策的出发点和重点是扶持贫困地区和帮扶贫困群体，促使其早日摆脱贫困，实现小康水平。但是，全面小康社会实现后，乡村振兴的重点将逐步由重点贫困群体向培育壮大农村市场主体和职业农民转变。这是因为，在扶贫开发时期，尤其是精准扶贫时期，有能力通过自己努力摆脱贫困的群众已经具备了发展生产和脱贫致富的能力，而没有能力的困难群体，国家已经通过精准识别进行了政策兜底。因此，在乡村振兴阶段，一方面需要继续加大对脱贫群众进行产业等相关政策帮扶，促使其朝着职业农民和乡村产业的产业工人转变。另一方面，促进城市优质商业资本下乡，鼓励年轻劳动力返乡创业和就业，培育壮大乡村产业的市场主体，促进乡村产业的发展壮大。

　　（四）注重贫困地区一方水土致富不了一方人的现实困境，尊重个体的自主选择

　　在精准扶贫过程中，一些贫困地区乡村自然条件极其恶劣，扶贫开发难度极大，成本极高，困难群众也难以如期脱贫，这些地区属于典型的“一方水土，难以养活一方人”的地区，需要采取扶贫搬迁政策，帮助这些困难群众搬迁到生产生活条件好的地区，通过成为产业工人，或者参与乡村产业发展等方式，最终顺利如期脱贫。因此，在贫困地区乡村振兴过程中，也应当注意乡村地区“一方水土和产业致富不了一方人”的现实困境，大量人口集聚在乡村地区不但不会促使乡村地区经济发展，反而加大了乡村地区实现共同富裕的难度。在改革开放过去的四十年里，贫困地区的乡村出现大量劳动力流出的现象，这里面既有城乡分割的制度性因素阻碍农村地区生产效率提高的原因，对乡村地区人口形成挤出效应，也有“一方水土致富不了一方人”客观原因的存在。因此，在过程乡村振兴过程中，乡村方面要尊重农民个体流入或流出的自主选择，为其提供便利。城市方面则需要对从乡村地区流出的群体，采取更加包容和平等的政策，促进城乡融合发展。

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（作者单位：彭大峰，施秉县委宣传部；周文，首都经济贸易大学劳动经济学院）