黔东南州提高脱贫质量和拓宽受益面问题研究
◎ 戴 成
消除贫困是一个世界性难题，从八七扶贫攻坚以来，黔东南州持续不断的加大消除贫困的投入，扶贫脱贫成效显著，2020年全面建成小康社会指日可待。但是，从消除贫困的过程来看，如何提供脱贫质量，拓展受益面等又是摆在各级各部门面前。同时，贫困是相对的，随着经济社会的发展，相对贫困将长期存在，尤其是2020年消除绝对贫困后，如何解决相对贫困，如何实现全面均衡的小康社会，需要各级各部门深入思考。
一、推进情况
2014年黔东南州实施精准扶贫以来，改变过去大水漫灌粗放式扶贫方式，重点围绕“扶真贫、真扶贫”，将扶贫政策和措施精准到村到户，对贫困家庭和贫困人口的精准帮扶，提高了脱贫质量，预防返贫能力增强，基本上解决导致贫困发生的各种因素和障碍，推动了贫困群众脱贫致富，实现了拔“穷根”的愿望。
（一）不断提高现行标准脱贫质量
1.贫困人口大幅减少。2014年至2019年，全州贫困人口从120.64万人减少到4.86万人；贫困发生率从30.1%下降到1.19%，下降了28.91个百分点。从调查的217个深度贫困村的数据显示，在2014年底，共有建档立卡贫困户31184户、贫困人口122448人；2018年，共有贫困户25452户、贫困人口100210人，较2014年底减少5732户22238人，贫困户数减少81.62%，贫困人口减少了81.84%。
2.贫困程度贫困面不断下降。贫困村从2014年初的1853个减少到2019年底的70个，减少了1783个，贫困村的数量下降了96.22%，其中深度贫困村从1038个减少到70个减少了968个，深度贫困村的数量下降了93.54%，贫困县从全州的15个，减少到2个，贫困县的数量下降了86.66%。
3.贫困群众收入增长较快。2014年至2019年贫困群众收入年均增长18%左右，超过同期全州城乡居民收入年均增长10%的水平。从国家统计局黔东南州统计调查队2014年至2018年对全州1100户左右农户的抽样调查数据来看，贫困群众的转移性收入增长最快，2018年与2014年相比，低收入组从837元增加到1585元，净增加748元，增长89.36%；中低收入组从1421元增加到1890元，净增加469元，增长33.01%；中等收入组从1824元增加到2328元，净增加504元，增长27.63%。相比较，低收入组增长速度最快。
4.贫困群众困难程度下降。脱贫困难群众除了全面“两不愁、三保障”外，居民可支配收入不断增加，从州统计调查队抽样调查数据来看，低收入组群众的贫困恩格尔系数不断下降，2014年至2017年分别为39.82%、38.54%、33.51%、34.57%，四年总体下降了5.25%，按照国际通行规则标准，我们的低收入组已经达到国际富裕标准（30-40%），远远低于国际贫困标准（59%以上）。
（二）返贫率和返贫人数不断下降
1.坚决预防脱贫群众返贫，返贫率和返贫人数实现了双下降。脱贫户返贫率从2016年的3.82%，下降到2018年0.32%；返贫困难人数从2016年的1680户6771人，减少到2018年的274户968人，从返贫原因分析来看，多数是客观原因造成的，2018年返贫的274户，其中，因病返贫140户，占比51.09%，因学返贫51户，占比18.61%，因灾返贫43户，占比15.69%，因残返贫29户，占比10.58%。
2.增强脱贫致富创业本领，构造造血功能预防技能返贫。因地制宜开展贫困劳动力“四型培训”，让贫困群众掌握一技之长，增加造血功能。2016年以来，全州完成易地扶贫搬迁劳动力和贫困劳动力全员培训13万余人，进一步增强了干事创业的本领。
3.创新技能培训方式方法，增强贫困群众脱贫致富造血功能。鼓励培训机构“走下去”，采取“田间课堂”等形式，大力开展农村实用技术、新型职业农民、种植养殖等“定向型”培训。仅2018年，累计组织全州989名农技专家深入田间地头，举办农业技术座谈会或培训会473次，培训各类人员21725人次，推广农作物新品种145个，推广农业新技术209项，解决农业技术难题309个。
（三）不断改善民生扩大群众受益面
1.农业农村基础设施加快建设。2016年以来，累计建成“组组通”公路11715.2公里，全州30户以上村民组全部实现了硬化路，所有行政村实现了光纤宽带和4G网络全覆盖，全面推进1025个深度贫困村卫生室规范化建设，深度贫困地区生产生活条件、民生保障水平已得到较大程度改善。全力推进农村安全饮水工作，2019年已全面解决全州农村人口饮水安全巩固提升问题，确保所有贫困人口饮水安全。正在扎实推进“四在农家·美丽乡村”六个小康行动计划升级版，2016至2019年，累计完成投资超过250亿元，切实改善农村生产生活条件，拓展了农村居民受益面。
2.教育医疗住房“三保障”全面推进。近年来，各级党政机关压缩行政经费的6%支持教育和精准扶贫，全面落实农村建档立卡贫困户子女就读普通高中、中职“两助三免”、就读大学本专科（高职）“两助一免”等教育精准扶贫学生资助政策，坚决杜绝贫困学生因家庭贫困而辍学。2016年至2018年，全州共资助建档立卡农村贫困户家庭学生14.1万人次（高中、中职、本专科），发放资助金4.12亿元。认真落实健康扶贫医疗保障救助政策，提高乡、村两级医疗水平，开展家庭医生签约服务，对贫困农户参加农村合作医疗给予补助，确保建档立卡贫困人口经转诊到定点医疗机构住院医疗费用实际补偿比达90%，大幅减轻贫困农户就医负担。深入推进农村危房改造和老旧住房透风漏雨整治，切实改善农户居住条件，确保住房安全。
3.易地扶贫搬迁有效推进。“十三五”期间，黔东南州累计将搬迁人口30.8万人。截止2018年底，已实现搬迁入住22.4万人，占“十三五”搬迁计划的72.7%，着力抓好易地扶贫搬迁后扶工作，切实为搬迁群众增加收益渠道，确保劳动力家庭“一户一人”就业，稳定实现“搬得出、稳得住、能致富”，已搬迁的22.4万人中，有劳动力家庭共4.18万户10.57万人，已实现就业4.18万户8.73万人，1户至少1人以上就业率达100%。剩余搬迁对象将于2019年底全部搬迁入住。
4.扶贫惠民产业加快推进。围绕贫困农户发展产业存在缺资金、少技术、抵御风险能力差、与市场对接难等现实问题，着力构建“龙头企业+合作+农户”利益联结机制，组建农民专业合作社8767个，带动农户37.16万户125.22万人，全力推动贫困群众融合发展抱团脱贫。加快发展食用菌、蔬菜、茶叶等12项重点产业，有效保障贫困群众长期稳定致富增收。狠抓产销对接，大力推进农产品进机关、学校、医院食堂，举办农产品产销对接系列活动，积极开拓贵阳、杭州、广州等地市场，2018年，全州完成订单农业销售13.52万吨，销售金额16.77亿元。加快推进冷链物流体系建设，全州已建成冷库53个，库容3.3万吨，配套冷藏车95台。
二、困难与问题
（一）脱贫扶贫质量有待稳定
1.存在扶贫边际效益递减。贫困群众除了实现了“一达标、两不愁、三保障”标准外，最为现实的是经济收入稳定的问题，目前，存在贫困治理的边际效益逐渐递减。使得资金和政策已经很难渗透到剩下的贫困人口，而新农村建设、产业扶贫等受益多的往往是贫困地区中高收入农户，而贫困户由于其个人能力和环境条件等限制很难得到真正帮扶，造成扶贫开发的投入越来越大，但成效越来越低。提高扶贫质量是当前各级各部门需要深入思路的问题。
2.有待优化配置扶贫资源。扶贫开发已成为政府促进贫困地区发展的主要途径，所承载的经济社会责任更加艰巨，全面小康目标给扶贫开发提出了更高、更严的要求，亟需改进扶贫开发方式，优化配置扶贫开发资金与资源，不断提升贫困治理水平和效果。
3.扶贫干部能力有待增强。在扶贫队伍建设上，整体素质与能力与新形势、新任务、新要求还不能完全适应，服务贫困群众、推动扶贫攻坚的能力还需进一步提高。一定要进一步增强扶贫攻坚的使命感、责任感，切实把思想行动统一到中央和省委、省政府的决策部署上来，坚定信心、增强斗志，找准方向、选准路子，脚踏实地、扎实苦干，为实现全面小康而不懈努力。
（二）脱贫悬崖效应时有发生
1.把握政策不准。随着扶贫工作的深入推进，有的地方的“三保障”把握不精准，在做的时候突破了这些政策底线和政策要求，没有量力而行，甚至不惜举债搞贫困村建设，有的贫困村一投就是上千万，加剧了财政负担，出现了不可持续发展，贫困户和非贫困户享受的待遇差距太大,贫困村和非贫困村之间，贫困户和非贫困户之间出现了悬崖效应，形成新的社会不公。
2.实施标准过高。有的地方已经出现许多贫困户不愿脱贫，非贫困户满意度降低。打赢脱贫攻坚战，还需要坚持精准两个字，脱贫指标要做到精准，严格脱贫标准。不能过度解读脱贫指标，有的地方“两不愁”的理解很容易，重点要把握“三保障”，义务教育有保障，就是要保障贫困家庭的孩子能够接受九年制义务教育，确保他们有学上，上得起学，而不是不论上什么学都包起来、都免费。基本医疗有保障，就是要保障贫困人口的基本医疗需求，确保贫困人口患了大病、慢性病等得到及时救治，他的医药费负担应该降低到合理水平，否则他会因病返贫、因病致贫，而不是不论看什么病都不花钱。住房安全有保障，是保障贫困人口的住房基本条件，而不是不论房屋什么情况都要把房拆了盖大房、盖好房。
3.实施要求不严。打赢脱贫攻坚战，存在实施要求随意，不严的问题，有的地方没有严格按照党中央脱贫的要求，没有量力而行、尽力而为，没有把握既定扶贫标准，打折扣搞变通的常有，擅自拔高标准的不少，提一些不切实际想法，应该严格扶贫标准，确保靶心不变、焦点不散，才能兑现党对全国人民的庄严承诺。
（三）脱贫增收可持续难度大
1.内生动力不足。客观上，多数贫困群众文化素质低，部分少数民族群众尤其是女性不懂汉话不识汉字，与外界交流沟通存在障碍，学习掌握先进知识技能的能力不足，现有贫困人口小学及以下文化程度占64.17%，普通劳动力占45.06%，有些甚至不敢外出务工，害怕与外界接触，就业门路不多，发展办法不多；主观上，由于思想观念陈旧落后，依然停留在自给自足的自然经济时期，部分困难群众没有一技之长，对生活的要求和期望不高，安于现状，没有发展动力，享受低保、国家救助等成为特困群众生活的主要来源，有“等、靠、要”的现象，存在“机制困惑”导致贫困群众“动力不足”的问题，提高脱贫质量难度较大。
2.产业基础较差。扶贫产业处于起步阶段，建设资金缺口较大，缺乏强有力的龙头企业带动，集约化、规模化程度低，产销对接不强，带动能力弱。多数深度贫困村没有支柱产业，即使有点产业也不成规模和体系，在市场上没有竞争力，多数群众收入主要靠打工，调研的160个村中有82个村群众收入主要来源是打工，打工仍然是贫困山村的脱贫的首选；仅有25村有加工企业，占总数的15.62%，加工企业总计就业人数667人；仅有90个村有种植基地总数162个，仅有41个村有果园（茶园）总数69个。
3.扶贫项目不精准。精准扶贫项目难以实施，扶贫到户产业需求项目零乱，小而散，一些养殖业项目属于短期效应，难以形成支柱产业，单打独干难以发展一体化产业项目，缺乏收入稳步增长的长效机制，农民就地就近就业渠道窄，贫困群众外出务工收入仍是主要。
4.自然条件较差。深度贫困村基础条件和资源条件都比较差，市场、技术、信息等要素制约，农技人员少，农业技术普及不到位，市场信息不灵，运输成本高，难以推动产业发展；多数深度贫困村在深山区，基础设施建设点多线长面广，建设成本高，资金投入缺口大。
（四）扶贫方式有待改进
1.垒大户现象时有发生。根据群众反映，从2014年实行精准扶贫以来，各级政府原本希望通过产业发展来带动贫困群众脱贫致富，美其名大户带动，其实，很多大户并没有带领群众脱贫致富，只是自己富了，贫困村还呈现两级分化严重，富的越来越富，穷的越来越穷，垒大户现象比较突出。
2.投入大收益低。近年来，各个深度贫困村都在寻求产业发展，由于各方面的原因，每年少则几十万元，多则数百万上千万的扶贫资金投进去，有的村今年种草莓，明年种西瓜，后年种白菜，没有长远规划，打一枪换一炮，投入大收益低，浪费了很多扶贫资金。
3.利益连结不够，贫困群众实际参与少。各级政府都希望扶贫产业能带动贫困户脱贫致富，在实际发展中，贫困群众参与多数是名义上的参与，最多的是分点红，对于困难群众增收致富作用不大。
4.带动脱贫效果不明显。具体表现为产业扶贫到户实施难度大，帮扶办法不对路无法形成规模效益，在产业扶贫过程中，干部很少强调能力培养和可持续发展，在发展中存在盲目性,上面要求种什么养什么，下面就机械的服从，不根据当地发展实际，盲目执行上级指令，缺乏发挥自身优势的好项目。
三、几点建议
当前，贫困地区正处在脱贫攻坚与实施乡村振兴战略的历史交汇期，打赢脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务。必须坚持精准扶贫、精准脱贫，把提高脱贫质量放在首位，既不降低扶贫标准，也不吊高胃口，采取更加有力的举措、更加集中的支持、更加精细的工作，坚决打好精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定性意义的攻坚战。在打赢脱贫攻坚战的同时，也应该深入思考乡村振兴战略的组织实施，高度重视脱贫攻坚与提升整体发展水平的有机衔接，在分层分类扶贫、建立信息平台、构建造血功能、抓好要素保障等多个方面下功夫。
（一）分层制定扶贫标准，明确帮扶范围
工作标准明确了，工作范围才能明确。目前扶贫标准是刚性的、单一的、全国统一的，工作对象是基本稳定的。而扶弱帮困的要求更高，情况比解决“两不愁三保障”问题要复杂的多。从黔东南州的实际情况来看，以缓解相对贫困为指向的扶弱帮困标准，需要明确这样几个问题：
1.进一步细化“户”的确定方式。从这几年的实际工作来看，由于对“家庭”的概念把握不准，分户过多，贫困人口数量被人为扩大。不少村寨经常存在这样的现象：子女住着洋房、开车小车却与老人分立户头，让老人住破旧老房子并成为贫困户。这不仅加重了政府负担，而且与社会主义价值观相背离进一步，强化了“等、靠、要”思想，败坏了社会风气。要进一步改进贫困户认定程序，不仅要看贫困户本身的家庭状况，而且要审查直系亲属的收入和生活情况，并在相关部门把关、村干部判断、民主评议、结果公开等环节严格和细化识别程序。要更多借助大数据等分析方法，主动发现弱困家庭和剔除不符合条件的家庭。对因识别机制不健全导致符合条件却未被纳入帮扶对象的家庭，可以直接申报。对子女有足够能力赡养老人子女、适当照顾兄弟姐妹等却没有履行义务的，要明确舆论导向，在当地以 “红黑榜”、广播电视报纸等形式公开，采取有力有效措施，促进良好社会风气的形成。
2.制定一定时间节点的收入基本标准。贫困有绝对贫困和相对贫困之分。一般地理解，绝对贫困是指基本温饱得不到保障，不能维持身体健康和正常生存的状态。相对贫困则是一个社会性的概念，反映的是整个社会中收入和生活水平较低人口的状态。我国现行的贫困线标准为按2011年不变价计算的2300元，若按购买力平价计算，这一标准实际上高于人均每天生活支出1.9美元的国际极端贫困标准。在实际工作中，则采用“吃饭、穿衣不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障”的识别和确定方式。“两不愁”的标准与基本生存标准比较接近，“三保障”固然与基本生存密切相关，但已经更多具有相对贫困的实质内涵。绝对扶贫标准中具有缓解相对贫困的要求，是现有扶贫标准的基本属性。我们认为，今后仍然需要明确一定时间节点的全国基本线，为开展扶弱帮困工作提供基本依据。从新常态下我国经济社会发展稳中向好的基本趋势来看，可以考虑到2035年时将基本贫困线划定在按照2020年不变价计算的农民人均可支配收入1万元左右。
3.建立分层次的对户标准。扶弱帮困工作体系中，除了要确保所有贫困人口各种收入水平达到基本贫困线外，还要根据发展能力薄弱户、经济困难户的困难水平、主要制约因素，确定帮扶力度和具体举措。从住户调查情况来看，黔东南80%以上农户的收入水平低于全国平均水平。从住户调查情况来看，黔东南80%以上农户的收入水平低于全国平均水平。2014-2018年，10-30%收入组、30-40%收入组、40-60%收入组、60-80%收入组的人均可支配收入分别增加了24.48%、29.20%、37.09%、44.44%。这说明，不同收入组别所需的帮扶力度是不一样的。对不同收入水平和生活状况的农户，精准确定需要采取的措施，制定不同力度、不同类型、不同方式的帮扶方案，是非常必要的。实施精准扶贫、精准脱贫工作中因村因户施策的经验，应当继续运用到今后的扶弱帮困工作之中。
（二）建立监测预警机制，确定帮扶对象
脱贫、返贫和发生新的贫困现象是一个动态变化的过程，要定期启动贫困人口的再次识别机制，不断地调整建档立卡对象，确保动态精准识别。
1.开展脱贫人口跟踪监测。利用网络化管理建立常态化的脱贫人口跟踪监测机制，对照贫困标准，定期开展脱贫人口“两不愁三保障”情况跟踪统计，排查返贫风险，及时采取帮扶措施。帮扶联系人和村扶贫专干要经常走访，特别是对脱贫户继续享受脱贫攻坚政策和增收项目实施情况密切关注。
2.健全预防控制贫困发生的机制。在贫困尚未发生时对其可能存在的风险类型及程度做出科学的预研预判，进行有效预防管控，从而降低贫困和返贫发生率。如严格执行《黔东南苗族侗族自治州农村消防条例》，加强对木质结构房屋的检查和防范。
3.创建政府部门联动帮扶机制。村干、驻村工作队要与镇干部、村干部、村民小组、贫困户、非贫困户、边缘户等协作，及时发现问题并上报。加强医疗、教育、民政、移民、就业、住建、生态等部门的信息共享，利用大数据和区块链技术及早进行预判。如发现脱贫人口中有疾病残疾、子女升学、遭遇灾害的情况，及时开展有针对性的帮扶。
（三）大力推动产业就业帮扶，提升农民自身发展能力
1.大力发展乡村产业。产业发展是脱贫致富的关键，是预防返贫的重要抓手，是农民群众持续增收的主要来源。以前的产业扶贫政策绝大多数只针对精准贫困户，随着2020年全面建成小康社会的到来，产业扶贫政策应该惠及更多的群众，尤其是边缘贫困群众和中低收入群众。对217个村的调查表明，已经有181个村具有了发展起了扶贫产业，总产值达1.983亿元。近年来，黔东南州扶贫产业发展亮点纷呈。只要持之以恒干下去，就能逐步克服进入大市场的障碍和困难，最终能趟出一条路来。
2.挖掘就业增收潜力。近年来，黔东南州坚持劳务输出和就近就业并重，就业扶贫产生明显效果。2018年州、县（市）两级开展专场招聘活动83次，提供就业岗位13.38万个，达成就业意向2万余人。通过提高劳务输出组织化程度，全年有组织劳动力输出1.3万多名黔东南籍贫困人口在浙稳定就业；通过浙江籍企业、援建扶贫车间、设立公益性岗位等途径吸纳贫困人口就近就业8008人。住户调查表明，2014-2018年，除了0-10%收入组因缺乏劳动力等原因，工资性收入没有增加以外，10-30%收入组、30-40%收入组、40-60%收入组、60-80%收入组的工资性收入分别增加了35.95%、70.84%、94.59%、144.20%。
3.改善农村创业条件。外出人员回乡创业的势头已经显现出来，为传统守旧的苗侗村寨注入了新的生机。要像上个世纪八九十年代抓乡镇企业发展那样抓“归雁经济”，大力推进干部和知识分子、大学生、农民工返乡创业，以创业带动就业。要落实税费减免、担保贷款贴息等创业扶持政策，加强创业培训，为有创业意愿和服务需求的劳动者提供信息咨询、开业指导、创业孵化、跟踪辅导等“一条龙”创业服务，提高创业成功率。
（四）补齐农村基础设施短板，改善农民生产生活条件
1.推进农村道路建设。加快推进县乡村现有公路提档升级，偏远山区和贫困地区的县与乡之间争取通达一级公路，乡与乡之间争取通达二级公路。加快推进偏远山区和贫困地区的县、乡、村公路成网建设，减少断头路，少走回头路，加快推进偏远山区村寨通硬化路、窄路基路面、通村沥青路（水泥路）等工程建设。加快实施农村公路“组组通”工程，加快推进农村联户路（串户路）建设，方便山区群众出行。加快建立以县为单位的县道、乡道公路养护保障制度，切实保障农村公路有效使用，保障农村公路通畅和安全。
2.改善生产设施条件。加快推进偏远山区机耕道、生产作业路、耕地平整等基础设施建设，提高农业生产机械化水平，降低劳动强度。要引导和支持企业、农民专业合作社等经济组织在村里根据需要建设冷库，建设经济适用的现代化物流体系，为农副产品卖个好价钱创造条件。
3.弥合城乡数字鸿沟。实施数字乡村战略，加快推进偏远山区和深度贫困地区宽带网络和第五代移动通信网络覆盖建设步伐，开发适应“三农”特点的信息技术、产品、应用和服务，推动远程医疗、远程教育等应用普及。
（五）建立造血机制，拓宽困难群众增收致富路径
1.动力激发机制。建立由培训老师、村支书、驻村干部、致富带头人为主的扶志教育宣讲队伍，将扶志教育纳入“新时代农民讲习所”和贫困劳动力全员培训的授课内容。推广丹寨“三转”经验，编排苗语、侗语《懒汉脱贫》《扶贫干部》等小品，开办苗语汉语、侗语汉语“双语广播”，在乡村街道醒目张贴“勤劳致富”“脱贫光荣”等宣传标语，强化“弱鸟先飞”的正向激励，营造脱贫光荣的社会氛围。积极宣传脱贫攻坚先进人物和典型事迹，用身边人身边事感染人、带动人。
2.能力培养机制。继续加大对农村基础教育的资金投入，制定优惠政策挽留和吸引农村师资队伍，尽快缩小与全国水平的教育差距。紧密结合产业结构调整和企业用工需求，采取“菜单式”“订单式”培训，着力开展农村实用技术、新型职业农民、种养殖技术、家政、护工、月嫂、建筑技术等培训，提升贫困劳动力生产技能和就业技能。同时，组织科技专家、科技特派员等各类科技人才深入贫困乡村，开展产业规划、示范推广、技术培训、产销对接等科技服务，提升贫困群众的科学技术素质和产业发展能力。
3.行为约束机制。坚持自治、法治、德治相结合，促进村庄内部治理体系和治理能力建设。用好苗族侗族村寨内部地缘血缘关系紧密，相互守望有相互约束的特点，修订《村规民约》并强化其作用，形成健康向上的规则导向。在村庄内部广泛推广“红黑榜”，对好人好事，要与评选文明家庭创建、发放消费券、相关项目实施等挂钩，引导村民向他们看齐。对不讲道德、铺张浪费、陈规陋习、不良习气等，要明确反对。加强法治宣传，加强执法，提升法治化水平。
（作者系黔东南州政府发展研究中心社会发展科科长、讲师。）